Por Martín Alexis Medina
Abogado de la Universidad de Lomas de Zamora 2017. Administración de Parques Nacionales (APN), República Argentina.
Palabras clave: Cóndor Andino · Fauna silvestre · Poder de policía ambiental · Cebos tóxicos · Ley 22.421 · Artículo 41 CN · Competencias federales · Estrategia Nacional · Responsabilidad administrativa.
Sumario: I. Introducción. II. El marco normativo federal: entre la Ley 22.421 y la jerarquía constitucional. III. El uso de cebos tóxicos: conducta ilegal, ineficiente y ecológicamente destructiva. IV. El desafío competencial: poder de policía ambiental en un esquema federal. V. La Estrategia Nacional Contra el Uso de Cebos Tóxicos como modelo de articulación interjurisdiccional. VI. Reflexión final.
- Resumen
El Cóndor Andino (Vultur gryphus) constituye uno de los exponentes más notorios de la fauna silvestre argentina en situación de vulnerabilidad crítica. Su conservación no es únicamente una cuestión ecológica es, ante todo, un problema jurídico-administrativo.
La proliferación del uso ilegal de cebos tóxicos como práctica de control de predadores en zonas ganaderas representa la principal amenaza para la especie y pone en evidencia las fisuras estructurales del sistema de policía ambiental en un Estado federal.
El presente artículo analiza el marco normativo aplicable, los conflictos de competencia entre la Nación y las provincias, y el rol de la estrategia Nacional contra el uso de cebos tóxicos como herramienta de articulación interinstitucional orientada a dotar de eficacia jurídica a la acción de conservación.
- Introducción
El Cóndor Andino ostenta, desde hace décadas, un lugar de particular relevancia en la fauna silvestre del continente americano. No se trata de una afirmación retórica: con una envergadura que alcanza los tres metros, es el ave voladora de mayor tamaño del hemisferio occidental y uno de los carroñeros más eficientes de los ecosistemas de montaña y estepa. Su función ecológica no es accesoria. Al consumir cadáveres de animales, limita la proliferación de bacterias patógenas y actúa como regulador sanitario de los ecosistemas que habita, contribuyendo al equilibrio de cadenas tróficas que ninguna política de gestión pecuaria o sanitaria puede reemplazar con igual eficiencia.
Vultur gryphus distribuje su presencia en Argentina a lo largo de una franja extraordinariamente amplia: desde las provincias del noroeste, en Jujuy y Salta, hasta los confines australes de Tierra del Fuego, atravesando los sistemas serranos de Córdoba, San Luis y La Rioja en la región central del país. Esta distribución pluriprovincial, que comprende catorce jurisdicciones, es uno de los elementos que complejizan su gestión legal. Cada provincia involucrada posee competencias ambientales propias y marcos normativos que no siempre armonizan con los estándares federales de protección de la fauna silvestre.
El contraste con otros países de la región es revelador. En Uruguay, Paraguay y Chile, el Cóndor Andino está extinto o su presencia es marginal y dependiente de programas de reintroducción. Argentina alberga, por tanto, una de las pocas poblaciones silvestres viables del continente. La responsabilidad que ello implica no es solo ética o científica: es eminentemente jurídica. La conservación de una especie en riesgo de extinción dentro del territorio nacional activa obligaciones constitucionales precisas, cuyo incumplimiento puede comprometer la responsabilidad del Estado.
Sin embargo, la especie enfrenta una amenaza concreta, sistemática y de difícil persecución: el uso de cebos envenenados, colocados de manera deliberada por productores ganaderos para eliminar pumas, zorros y otros predadores. El Cóndor Andino, como carroñero oportunista que se alimenta de los mismos cadáveres utilizados como carnada, muere como víctima colateral de una práctica que es, al mismo tiempo, ambientalmente destructiva y jurídicamente ilícita bajo el derecho argentino vigente. Comprender por qué esta práctica persiste, a pesar de estar prohibida, exige detenerse en la arquitectura normativa que regula la fauna silvestre y en las deficiencias operativas del sistema de fiscalización ambiental.
- El marco normativo federal: entre la Ley 22.421 y la jerarquía constitucional
El principal instrumento normativo federal en materia de fauna silvestre es la Ley Nacional N.º 22.421, sancionada en 1981 y denominada Ley de Conservación de la Fauna Silvestre. Su artículo 1.º declara de interés público la fauna silvestre que temporaria o permanentemente habita el territorio de la República y establece que el Estado nacional, las provincias y los particulares tienen la obligación de su conservación. La disposición no es programática: genera obligaciones jurídicas exigibles y otorga al Poder Ejecutivo nacional la facultad de declarar a determinadas especies como reservadas, vedadas o sujetas a regímenes especiales de protección.
El artículo 25 de la misma ley tipifica como infracción, con consecuencias penales y administrativas, la caza mediante veneno, explosivos u otros medios masivos o no selectivos. La utilización de cebos tóxicos encuadra sin ambigüedad en esta prohibición. La norma prevé penas de prisión de entre un mes y un año para los infractores, sin perjuicio de las sanciones administrativas que puedan aplicar las autoridades provinciales de aplicación. La ley adoptó un esquema de adhesión provincial: cada provincia que se incorporó al régimen reconoció a la autoridad nacional como referente técnico y normativo, aunque conservó amplias facultades de implementación y fiscalización en sus respectivos territorios.
Por encima de este andamiaje legal, opera el artículo 41 de la Constitución Nacional, incorporado por la reforma de 1994, que consagra el derecho de todos los habitantes a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano. La norma impone al Estado la obligación de proveer a la protección del ambiente y a la preservación del patrimonio natural, estableciendo además que el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha interpretado este precepto en el precedente «Mendoza» (Fallos 329:2316) como fuente autónoma de deberes estatales de actuación, que no requieren mediación legislativa adicional para ser invocados judicialmente.
En el plano internacional, la Argentina es parte del Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley 24.375) y de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) plasmada en la Ley 22.344 , instrumento bajo cuyo Apéndice I se encuentra listado el Cóndor Andino. Esta última clasificación implica la prohibición de cualquier comercio internacional que pueda afectar la supervivencia de la especie y genera, por extensión, obligaciones estatales de conservación de las poblaciones silvestres que van más allá de la simple abstención.
El cuadro normativo, visto en su conjunto, es suficientemente fuerte en términos formales. El problema no es la ausencia de normas, sino la brecha entre el derecho positivo y la eficacia real de su aplicación en el territorio. Esa brecha es, precisamente, el objeto de análisis del presente trabajo.
- El uso de cebos tóxicos: conducta ilegal, ineficiente y ecológicamente destructiva
El uso de venenos para controlar poblaciones de predadores es una práctica arraigada en la cultura productiva de amplias zonas rurales argentinas. La lógica que la sustenta es simple y equivocada: el productor que pierde ovejas o cabras frente al ataque de un puma o un zorro coloca el cadáver del animal envenenado en el campo, esperando eliminar al presunto responsable. El resultado, en cambio, es sistémicamente impredecible. Los cebos tóxicos no discriminan entre especies: matan indistintamente a carroñeros como el Cóndor Andino, que no representa amenaza alguna para el ganado vivo, así como a perros, aves rapaces, zorros y otros animales que cumplen funciones ecológicas de regulación.
Desde el punto de vista jurídico, la conducta es inequívocamente ilícita. No solo infringe el artículo 25 de la Ley 22.421 de conversación de la fauna, sino que puede configurar el delito de contaminación ambiental dolosa previsto en la Ley 24.051 de Residuos Peligrosos cuando los agrotóxicos utilizados están catalogados como tales. Los venenos más frecuentemente empleados, entre ellos el carbofuran y el aldicarb, figuran en los registros de sustancias de uso restringido o prohibido de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, lo que añade una capa adicional de ilicitud administrativa a la conducta.
El daño ecosistémico es igualmente cuantificable en términos jurídicos. La eliminación de un Cóndor Andino adulto no es solo la muerte de un individuo de una especie protegida. Dada la baja tasa de reproducción de la especie, cuya madurez sexual se alcanza entre los seis y los ocho años y cuya postura se limita a un único huevo por ciclo reproductivo, la pérdida de un ejemplar adulto representa décadas de potencial reproductivo eliminado. Este dato biológico tiene traducción jurídica directa: el daño ambiental causado es de muy difícil recomposición, lo que refuerza la aplicación del principio de prevención consagrado en la Ley General del Ambiente N.º 25.675. Cuando la recomposición es imposible o extremadamente costosa, el derecho ambiental impone medidas precautorias y sanciones disuasorias de particular severidad.
La ineficiencia económica de la práctica es otro argumento que merece ingreso en el análisis jurídico-administrativo. Estudios de campo han demostrado que el envenenamiento de predadores no reduce de manera estadísticamente significativa las pérdidas de ganado a mediano y largo plazo, ya que los territorios vacantes son rápidamente reocupados por nuevos individuos. El productor incurre en responsabilidad penal y administrativa sin obtener el beneficio que la práctica pretende asegurar. Esto tiene implicancias de política pública: la ineficiencia de la conducta, debidamente documentada y comunicada, refuerza la legitimidad de las prohibiciones legales y facilita la construcción de consenso para estrategias alternativas de convivencia con la fauna silvestre.
- El desafío competencial: poder de policía ambiental en un esquema federal
El mayor obstáculo para la persecución efectiva del uso de cebos tóxicos en Argentina no radica en la insuficiencia del marco normativo, sino en la distribución de competencias que el sistema federal impone sobre la materia ambiental. La Ley General del Ambiente estableció presupuestos mínimos de protección de alcance nacional, pero dejó en manos de las provincias la fiscalización, el control y la sanción de conductas que ocurren dentro de sus respectivos territorios. En consecuencia, la detección de un caso de envenenamiento de fauna en la provincia de Córdoba depende de la capacidad operativa, la voluntad institucional y los recursos humanos de las autoridades ambientales provinciales, con la Nación en un rol de coordinación y asistencia técnica que no siempre puede traducirse en acción directa.
Las áreas protegidas nacionales administradas por la Administración de Parques Nacionales (APN) representan una excepción significativa a este esquema. Dentro de los límites de los parques nacionales, la APN ejerce policía ambiental plena, con guardaparques con facultades de inspección, secuestro de elementos y labrado de actas de infracción. Esta competencia exclusiva es un activo institucional de primer orden, pero su alcance territorial es, por definición, limitado. El Cóndor Andino es una especie de amplio rango de vuelo y forrajeo que se desplaza habitualmente entre áreas protegidas y zonas productivas privadas, por lo que la eficacia del control en los parques nacionales no garantiza su protección durante los desplazamientos cotidianos hacia terrenos privados donde la APN carece de jurisdicción directa.
Este escenario genera lo que podría denominarse una brecha de tutela; El Estado nacional tiene el deber constitucional de proteger la especie pero carece, en vastas extensiones del territorio, de los instrumentos procesales y ejecutivos para hacerlo sin la cooperación provincial. Esa cooperación es desigual. Algunas provincias poseen cuerpos de guardafauna consolidados con presencia territorial efectiva; otras carecen de los recursos mínimos para fiscalizar el uso de agrotóxicos en zonas rurales. El resultado es una protección fragmentada que reproduce, en el plano operativo, la heterogeneidad que el derecho federal pretende superar en el plano normativo.
La Ley 22.421 intentó resolver parcialmente este problema mediante el mecanismo de adhesión provincial, que implica el reconocimiento de estándares comunes y la posibilidad de celebrar convenios de complementación operativa entre la autoridad nacional y las provincias adherentes. Sin embargo, la adhesión formal no garantiza la implementación material. La experiencia acumulada por la APN en el trabajo sobre el terreno indica que la efectividad de los controles depende en buena medida de la existencia de protocolos interinstitucionales claros, cadenas de evidencia jurídicamente válidas y acuerdos sobre el reparto de responsabilidades en la investigación de casos de envenenamiento.
VI. La Estrategia Nacional Contra el Uso de Cebos Tóxicos como modelo de articulación interjurisdiccional
Frente al escenario descripto, la estrategia Nacional contra el uso de cebos tóxicos representa el instrumento de política pública más acabado con que cuenta actualmente el Estado argentino para abordar esta problemática de manera sistémica. No se trata de un instrumento normativo en sentido estricto, sino de un protocolo de actuación interinstitucional que articula las competencias de la APN, las autoridades ambientales provinciales, las fuerzas de seguridad, el Ministerio Público Fiscal y los organismos científicos como el CONICET.
El protocolo establece una cadena de respuesta que comienza con la detección del caso, ya sea por denuncia de particulares, guardaparques, guardianes de fauna provinciales o técnicos de campo. La etapa siguiente es el relevamiento de la escena, que debe realizarse conforme a procedimientos estandarizados que garanticen la validez probatoria de las muestras recogidas.
Este punto es de importancia jurídica capital, en numerosas causas penales y administrativas iniciadas por envenenamiento de fauna, las pruebas han sido declaradas inválidas por deficiencias en el protocolo de recolección o por rupturas en la cadena de custodia. La estrategia Nacional introduce protocolos de toma de muestras biológicas compatibles con los estándares del laboratorio forense, permitiendo que los resultados toxicológicos obtenidos tengan valor probatorio pleno en sede judicial.
Un aspecto frecuentemente soslayado en el análisis jurídico, pero de particular relevancia desde la perspectiva del derecho administrativo sancionador, es la investigación de los canales de comercialización de los agrotóxicos utilizados. Los venenos empleados como cebos rara vez son adquiridos directamente por el productor en mercados formales: circulan a través de redes informales de distribución que, en muchos casos, implican la venta ilegal de sustancias de uso prohibido.
La estrategia Nacional contempla la articulación con el SENASA y las autoridades del registro nacional de agroquímicos para rastrear los circuitos de distribución, lo que permite ampliar el espectro de la investigación administrativa más allá del infractor directo y alcanzar a los distribuidores y comercializadores que forman parte de la cadena ilícita.
En materia de sanciones, la estrategia promueve expresamente la búsqueda de condenas que incluyan medidas de reparación ambiental. Esto es consistente con el mandato constitucional del artículo 41 CN, que establece la obligación de recomponer el daño ambiental causado. La reparación puede adoptar múltiples formas: financiamiento de programas de cría en cautiverio, contribuciones a fondos de conservación, trabajos de restauración de hábitat o participación en programas de educación ambiental en comunidades rurales. Esta orientación hacia la reparación, más que hacia la pena privativa de libertad, responde a una lógica de racionalidad administrativa que prioriza la recuperación del bien jurídico dañado sobre la retribución pura.
La articulación interjurisdiccional que la Estrategia promueve no se agota en el ámbito gubernamental. La participación de organizaciones de la sociedad civil especializadas en conservación, de universidades nacionales con capacidad de análisis forense y de organismos internacionales como la UICN amplía la base institucional del sistema de respuesta y mejora su legitimidad frente a las comunidades rurales, cuya colaboración es indispensable para la detección temprana de casos.
VII. Reflexión final: el derecho administrativo ante la irreversibilidad del daño
El análisis precedente permite extraer una conclusión que trasciende el caso del Cóndor Andino y proyecta consecuencias sobre la teoría general del derecho administrativo ambiental. Cuando el objeto de tutela jurídica es una especie con tasa de reproducción extremadamente baja y larga expectativa de vida, cuya pérdida de individuos adultos equivale a décadas de potencial reproductivo eliminado, el derecho enfrenta un desafío epistemológico que sus categorías tradicionales no siempre están equipadas para resolver: el daño puede ser jurídicamente acreditado mucho antes de que sea visiblemente irreversible, pero para cuando la irreversibilidad se vuelve evidente, el margen de actuación se ha agotado.
Esta asimetría temporal entre la producción del daño y su percepción social y judicial exige que el operador jurídico, sea el funcionario que instruye el sumario administrativo, el fiscal que sostiene la acusación penal o el juez que valora la prueba pericial, comprenda que los umbrales de intervención deben anticiparse a la crisis y no reaccionar a ella. El principio de prevención y el principio precautorio, ambos consagrados en la Ley 25.675, no son sólo mandatos programáticos: son parámetros de legalidad de la acción administrativa que condicionan la validez de las decisiones de omisión tanto como las de comisión.
Fortalecer el sistema de policía ambiental en un Estado federal como el argentino no implica necesariamente ampliar las competencias del Estado nacional a expensas de las provincias. Implica, en cambio, construir protocolos de actuación interinstitucional suficientemente robustos como para garantizar que la brecha de tutela descripta en este trabajo no se convierta en el mecanismo silencioso de extinción de una especie que el derecho argentino, en todos sus niveles normativos, declara protegida. La articulación no es un recurso burocrático. Es la única respuesta jurídicamente coherente con la complejidad del problema.
El Cóndor Andino es hoy una especie en riesgo en Argentina. Pero es también la prueba de que el derecho administrativo ambiental tiene una deuda pendiente con su propia eficacia.
Referencias normativas: Constitución Nacional, art. 41; Ley N.º 22.421 (Conservación de la Fauna Silvestre); Ley N.º 25.675 (General del Ambiente); Ley N.º 24.051 (Residuos Peligrosos); Ley N.º 24.375 (Convenio sobre Diversidad Biológica); CITES, Apéndice I. Jurisprudencia: CSJN, «Mendoza, Beatriz S. y otros c/ Estado Nacional y otros», Fallos 329:2316.