Por Martín Alexis Medina
Martín Alexis Medina abogado de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora (2017).
Palabras clave: responsabilidad del Estado – desarrollo sustentable – daño ambiental – omisión estatal – falta de servicio – presupuestos mínimos – principio precautorio – tutela judicial efectiva – Ley 26.944 – Ley 25.675 – artículo 41 CN
SUMARIO
I. Introducción. II. El desarrollo sustentable como principio jurídico operativo. III. El fundamento constitucional y convencional. IV. El Estado como garante de derechos ambientales: instrumentos de gestión y federalismo. V. La Ley 26.944: estructura del régimen y sus tensiones con el derecho ambiental. VI. La omisión estatal como factor de atribución y sus críticas doctrinarias. VII. El régimen especial de responsabilidad ambiental y la tutela judicial efectiva. VIII. Jurisprudencia de la Corte Suprema: Mendoza y Salas. IX. Reflexión final.
I . RESUMEN
El presente artículo analiza la Ley N° 26.944 de Responsabilidad del Estado como instrumento jurídico para la protección del desarrollo sustentable, en diálogo con el régimen especial de responsabilidad ambiental de la Ley N° 25.675 y con el mandato constitucional del artículo 41 de la Constitución Nacional. Se examina la tensión entre el régimen autónomo de derecho público instaurado por la Ley 26.944 y las exigencias propias del derecho ambiental, particularmente en lo que hace a la omisión estatal como factor de atribución, a la prioridad de la recomposición sobre la indemnización pecuniaria y a las limitaciones que la norma impone frente a supuestos de daño colectivo. Se analizan los precedentes «Mendoza» y «Salas» de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como expresiones paradigmáticas del rol activo del Poder Judicial en la garantía del derecho a un ambiente sano. El trabajo concluye con una reflexión sobre las condiciones institucionales que determinan la eficacia real de este sistema de responsabilidad frente a daños cuya nota característica es, precisamente, la irreversibilidad.
II. Introducción
La Constitución Nacional de 1994 no incorporó el ambiente como un bien digno de tutela decorativa. Lo hizo con consecuencias normativas concretas: impuso al Estado la obligación de proveer a su protección, de asegurar la utilización racional de los recursos naturales y de preservar el patrimonio natural para las generaciones venideras. El artículo 41 no es una norma programática que aguarda reglamentación para tener efecto. Es una disposición que opera directamente sobre el sistema jurídico y que transforma el incumplimiento estatal en fuente de responsabilidad. Esa conexión entre la obligación constitucional de proteger el ambiente y el régimen de responsabilidad pública por su vulneración es el hilo conductor de este trabajo.
La pregunta de fondo no es novedosa, pero sigue sin una respuesta enteramente satisfactoria en el derecho argentino: ¿cuándo y en qué medida responde el Estado por los daños causados por su omisión o por su actuación deficiente en materia ambiental? La Ley N° 26.944, sancionada en 2014, ofreció una sistematización del régimen de responsabilidad extracontractual del Estado que, por sus propias características, genera tensiones con el microsistema del derecho ambiental. Identificar esas tensiones, analizar cómo los tribunales las han resuelto y reflexionar sobre lo que todavía permanece irresuelto es el objeto de estas páginas.
El análisis no puede limitarse al plano normativo. El desarrollo sustentable, en tanto principio jurídico incorporado por la Ley N° 25.675 con plena eficacia en el ordenamiento positivo, impone una lectura del sistema de responsabilidad estatal que tenga en cuenta la naturaleza colectiva e indivisible del bien jurídico protegido, la prioridad de la recomposición sobre la indemnización pecuniaria y la irreversibilidad como nota estructural del daño ambiental. Un Estado que contamina puede pagar. Un Estado que destruye un ecosistema no puede deshacer lo que hizo. Esa asimetría es la que el derecho debe internalizar y la que este trabajo intenta explorar desde la dogmática jurídica y desde la experiencia de la gestión pública ambiental.
El recorrido propuesto comienza por el concepto de desarrollo sustentable y su jerarquía normativa en el ordenamiento argentino, continúa por el análisis del bloque constitucional y convencional aplicable, examina el rol del Estado como garante de derechos ambientales y el funcionamiento del federalismo en la materia, aborda el régimen de la Ley 26.944 con sus fortalezas y sus limitaciones, y cierra con un análisis jurisprudencial de los precedentes más relevantes de la Corte Suprema, que permiten advertir cómo los tribunales han llenado los vacíos que la legislación no ha podido o no ha querido cerrar.
III. El desarrollo sustentable como principio jurídico operativo
El concepto de desarrollo sustentable tiene una genealogía normativa que conviene precisar. La Conferencia de Estocolmo de 1972 fue el primer hito internacional en vincular desarrollo y ambiente, aunque su enfoque seguía siendo marcadamente antropocéntrico. El Informe Brundtland de 1987 proveyó la definición que el derecho internacional consolidó: aquel desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la posibilidad de las generaciones futuras de satisfacer las suyas. La Cumbre de Río de 1992 tradujo esa definición en instrumentos jurídicos concretos, de los que emergieron los principios que hoy estructuran el derecho ambiental argentino: prevención, precaución, contaminador-pagador, participación y acceso a la información.
En el derecho argentino, la Ley General del Ambiente N° 25.675 incorporó esos principios en su artículo 4°, dotándolos de fuerza normativa directa. El desarrollo sustentable no es, en ese marco, una aspiración política o un objetivo de largo plazo: es un principio jurídico con eficacia en el ordenamiento positivo que comunica su sentido sobre toda la normativa ambiental y sobre la interpretación judicial de los conflictos en esta materia. Como han señalado Néstor Cafferatta, Ricardo Lorenzetti y José Alberto Esain, ese principio genera obligaciones concretas para el Estado. No puede ser un espectador de los procesos de degradación ambiental sino un partícipe activo de protección, planificación y reparación.
La consecuencia práctica más importante de este encuadre es que el principio de desarrollo sustentable opera como criterio interpretativo vinculante. Cuando la Ley 26.944 establece los supuestos de responsabilidad estatal, esas disposiciones no pueden leerse de manera aislada del mandato del artículo 41 CN ni del sistema de principios de la LGA. El desarrollo sustentable no cede frente a la autonomía del derecho administrativo: la integra y, en los casos de tensión, la condiciona.
IV. El fundamento constitucional y convencional
El artículo 41 de la Constitución Nacional estructura tres mandatos que resultan directamente operativos para el sistema de responsabilidad estatal. El primero es el reconocimiento del derecho al ambiente sano como derecho fundamental de tercera generación, lo que eleva la protección ambiental a la cúspide del ordenamiento y convierte su vulneración en un supuesto de responsabilidad de jerarquía constitucional. El segundo es la obligación prioritaria de recomponer el daño ambiental, que desplaza el centro de gravedad del sistema desde la lógica indemnizatoria del derecho civil hacia la restauración física del entorno afectado. El tercero es la atribución al Congreso Nacional de la facultad de dictar normas de presupuestos mínimos de protección, con la correlativa obligación de las provincias de complementarlas sin reducir los estándares fijados.
Ese mandato constitucional encuentra refuerzo en el sistema interamericano. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva OC-23/17, reconoció expresamente la relación de interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos y el medio ambiente, afirmando que los daños graves al ambiente pueden comprometer el derecho a la vida y a la integridad personal reconocidos en la Convención Americana. El Acuerdo de Escazú, ratificado por Argentina mediante la Ley N° 27.566, añade tres pilares operativos: acceso a la información ambiental, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia ambiental. Su artículo 9°, en particular, consagra la protección específica de las personas defensoras de derechos en asuntos ambientales, categoría frente a la cual el Estado tiene obligaciones positivas de garantía cuyo incumplimiento genera responsabilidad bajo las mismas reglas que se examinan en este trabajo.
V. El Estado como garante de derechos ambientales: instrumentos de gestión y federalismo
La combinación del artículo 41 CN con el artículo 75 inciso 22 y el artículo 43 configura un Estado con deberes positivos de actuación que trascienden la mera prohibición de dañar. Esos deberes tienen tres dimensiones que la doctrina ha sistematizado: respetar el ambiente, protegerlo frente a la acción de terceros y garantizar el acceso efectivo al derecho a través de instrumentos concretos. El incumplimiento de cualquiera de esas dimensiones genera responsabilidad.
Los instrumentos de gestión ambiental que la Ley N° 25.675 enumera en su artículo 8°, entre ellos el ordenamiento ambiental del territorio, la evaluación de impacto ambiental, la educación e investigación ambiental y el sistema de control sobre las actividades antrópicas, son la concreción operativa de esos deberes positivos. La Evaluación de Impacto Ambiental ocupa un lugar central en ese sistema. Su ausencia previa a la autorización de actividades potencialmente dañosas no es una irregularidad menor: es una falta de servicio que puede fundar tanto la procedencia de medidas cautelares urgentes como la responsabilidad estatal directa por los daños que de esa omisión se deriven. La Corte Suprema lo ha señalado en reiteradas oportunidades, y la doctrina de Carlos Enrique Camps lo ha sistematizado con precisión.
El federalismo ambiental añade una capa de complejidad particular a este esquema. El artículo 41 establece que la Nación dicta las normas de presupuestos mínimos y las provincias las complementan, sin que la legislación nacional altere las jurisdicciones locales. Ese diseño genera lo que la doctrina ha denominado un esquema de concurrencia complementaria: la Nación fija el piso, las provincias pueden elevarlo pero no perforarlo. Sin embargo, la articulación entre ambos niveles rara vez es fluida. Los vacíos normativos y los conflictos de jurisdicción que ese federalismo produce se traducen, en la práctica, en impunidad frente al daño ambiental. La responsabilidad por esa impunidad no siempre tiene un responsable claro, y esa indeterminación es uno de los problemas estructurales que el sistema jurídico argentino todavía no ha resuelto.
En la Provincia de Buenos Aires, el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible cumple la función de autoridad de aplicación ambiental. La articulación entre su actuación y la legislación nacional de presupuestos mínimos es la que determina, en última instancia, el alcance concreto de las obligaciones estatales y, por tanto, el umbral a partir del cual su incumplimiento genera responsabilidad. La justicia ordinaria local, por su proximidad física al conflicto, suele ser el fuero natural para resolver esas determinaciones con eficacia real.
VI. La Ley 26.944: estructura del régimen y sus tensiones con el derecho ambiental
La sanción de la Ley N° 26.944 en 2014, en paralelo con la aprobación del Código Civil y Comercial de la Nación, representó una decisión legislativa que separó definitivamente la responsabilidad del Estado del régimen de responsabilidad civil del derecho privado. Antes de esa ley, la jurisprudencia de la Corte Suprema había construido pretorianamente, a partir de los leading cases «Vadell» (1984), «Barreto» (2006) y «Aquino» (2004), un sistema de responsabilidad estatal de base constitucional que encontraba su fundamento en el artículo 1112 del viejo Código Civil y en los principios del derecho público. La Ley 26.944 codificó ese sistema, declaró expresamente la inaplicabilidad de las normas del Código Civil y creó un régimen autónomo. Su artículo 1° es claro al respecto.
Esa autonomía es coherente con la naturaleza del derecho ambiental, que se define como un conjunto de normas de orden e interés público diferenciadas de las reparaciones entre particulares. El problema no está en la autonomía en sí misma. Está en el modo en que el régimen autónomo de la Ley 26.944 se relaciona con las exigencias específicas del microsistema ambiental.
El régimen de responsabilidad por actividad u omisión ilegítima, regulado en el artículo 3°, exige la concurrencia de cuatro elementos: daño cierto y acreditado, imputabilidad material al órgano estatal, relación de causalidad adecuada y falta de servicio. En materia ambiental, la falta de servicio se configura frecuentemente cuando el Estado omite sus deberes de fiscalización o no exige los instrumentos de gestión pertinentes, vulnerando el deber de protección del artículo 41 CN. La fórmula es técnicamente compatible con el derecho ambiental, pero exige un intérprete que la aplique con la amplitud que la naturaleza del bien jurídico tutelado requiere.
La responsabilidad por actividad lícita, prevista en el artículo 4°, presenta mayores dificultades. La exigencia de una relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva resulta de difícil acreditación en conflictos ambientales donde el daño suele ser producto de causas múltiples y difusas. La exclusión explícita del lucro cesante, por su parte, puede traducirse en una reparación insuficiente para comunidades que dependen económicamente de recursos naturales degradados por una decisión estatal lícita. Y la limitación a una reparación meramente dineraria choca frontalmente con la prioridad constitucional de la recomposición, que no tiene equivalente monetario posible cuando el daño ya se produjo.
La tensión más profunda entre la Ley 26.944 y el derecho ambiental no es técnica sino filosófica. El Código Civil y Comercial incorporó la función preventiva de la responsabilidad en sus artículos 1710 a 1713, herramientas de vanguardia pensadas precisamente para la dinámica del daño ambiental donde la prevención es siempre más eficaz que cualquier esquema de reparación posterior. Al excluir al Estado de ese régimen, la Ley 26.944 privó a las personas afectadas de utilizar esas herramientas preventivas modernas, dejándolas en un sistema que muchos autores califican como menos garantista en comparación con el que rige para los sujetos de derecho privado.
VII. La omisión estatal como factor de atribución y sus críticas doctrinarias
El artículo 3° inciso d) de la Ley 26.944 establece que la omisión solo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado. Esa redacción ha despertado críticas severas en la doctrina. La exigencia de que el deber sea expreso y determinado podría funcionar como un límite que impida responsabilizar al Estado por omisiones derivadas de principios generales del derecho o de obligaciones convencionales con jerarquía constitucional. En ese caso, el artículo 3° inciso d) operaría como un cerrojo que protegiría la inacción estatal en situaciones donde el ordenamiento, leído sistemáticamente, imponía con claridad el deber de actuar.
Sin embargo, en materia ambiental ese obstáculo es más aparente que real. Los deberes de actuación del Estado argentino en esta materia no son genéricos ni difusos. Están expresamente establecidos en el artículo 41 CN, en la Ley N° 25.675 y en la legislación de presupuestos mínimos. El control de actividades potencialmente dañosas, la implementación obligatoria de la Evaluación de Impacto Ambiental antes de cualquier autorización de riesgo y la aplicación del principio precautorio ante la falta de certeza científica son mandatos concretos y determinados que el Estado no puede desconocer sin incurrir en la falta de servicio que la ley exige como elemento de la responsabilidad ilegítima.
La omisión de controlar, de exigir los estudios de impacto previos o de aplicar medidas cautelares ante riesgos constatados no es una zona de discrecionalidad administrativa. Es el incumplimiento de una obligación legal propia, y ese incumplimiento genera responsabilidad directa por los daños ambientales que de esa inacción se deriven. Como bien señalan Lorenzetti y Lorenzetti, la responsabilidad por omisión es la que asegura que el Estado cumpla su rol de custodia del bien colectivo y evita que su pasividad se traduzca en impunidad frente a la crisis socioambiental contemporánea.
Las demás críticas al régimen, particularmente la exclusión del lucro cesante y la reducción de los plazos de prescripción para demandar al Estado, completan un cuadro que genera un escenario de protección insuficiente. En materia ambiental, los afectados suelen ser grupos sociales con menores recursos para sostener litigios prolongados o para detectar daños silenciosos que se manifiestan con el tiempo. Un régimen restrictivo de responsabilidad amplifica esa desigualdad en lugar de compensarla.
VIII. El régimen especial de responsabilidad ambiental y la tutela judicial efectiva
El daño ambiental posee características que lo distinguen del daño civil tradicional y que justifican un régimen especial. La Ley N° 25.675 establece en su artículo 28 que el responsable del daño ambiental colectivo es objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior. Esa objetividad no es caprichosa: el ambiente es un bien indivisible que pertenece a la esfera social, y su degradación no puede medirse en cuotas de propiedad individual. La responsabilidad, entonces, no requiere la prueba de culpa. Requiere la verificación del daño, la imputación al responsable y la determinación de la relación causal.
La articulación entre ese régimen especial y la Ley 26.944 genera el debate doctrinario más relevante en esta materia. Si bien el Estado es un sujeto más bajo la LGA, su rol como garante y custodio del patrimonio natural le impone deberes positivos que van más allá de los de cualquier particular. El principio de congruencia del artículo 4° de la LGA establece que toda norma que se oponga a sus principios debe ceder ante ella. Ese principio es el argumento más sólido para sostener que, en los casos de conflicto, las normas de presupuestos mínimos prevalecen sobre las restricciones de la Ley 26.944.
Cuando el daño ambiental es de imposible o difícil recomposición, la indemnización sustitutiva no puede ingresar al patrimonio personal del demandante. La Ley 25.675 previó en su artículo 34 la creación de un Fondo de Compensación Ambiental, administrado por la autoridad de aplicación, destinado a financiar la recomposición de los daños causados. Su implementación práctica ha sido muy limitada, y esa omisión constituye, en sí misma, una deuda pendiente del Estado en su rol de garante de la sustentabilidad. Sin mecanismos de financiamiento efectivos, el mandato constitucional de recomponer prioritariamente corre el riesgo de volverse una norma sin eficacia real.
La tutela judicial efectiva en materia ambiental no es solo una garantía procesal. Es el mecanismo indispensable para que los derechos del artículo 41 CN dejen de ser enunciados simbólicos. Carlos Enrique Camps ha señalado que el proceso ambiental requiere pautas específicas que lo diferencian del proceso civil ordinario: amplitud de legitimación activa, inversión de la carga de la prueba en aplicación del principio precautorio, tutela cautelar urgente e innovativa y sentencias con efectos erga omnes. El rol del juez en estos procesos no puede ser el de un árbitro neutral entre dos partes: exige un compromiso activo con los mandatos de los tratados de derechos humanos y con el análisis ponderado y razonablemente fundado que hoy impone el artículo 3° del Código Civil y Comercial de la Nación. La justicia local, por su proximidad al conflicto, es el fuero natural para hacer efectiva esa protección.
IX. Jurisprudencia de la Corte Suprema: Mendoza y Salas
1. «Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional» (Fallos: 331:1622)
El fallo Mendoza representa, sin hipérbole, el desafío institucional más exigente que haya enfrentado el Poder Judicial argentino en materia ambiental. La demanda de los vecinos de la Cuenca Matanza-Riachuelo no pedía solo resarcimiento patrimonial. Pedía el cese de la contaminación y la recomposición de un río que, por décadas, había sido el receptor de los desechos industriales y cloacales de miles de empresas y millones de habitantes.
La Corte realizó una demarcación que resultó estructurante para el derecho ambiental argentino posterior: separó las pretensiones por daños individuales de la tutela del bien colectivo ambiente. Al hacerlo, asumió una visión sistémica del conflicto y reconoció que el Riachuelo no era un problema entre dos partes sino un sistema complejo en el que interactuaban tres niveles de gobierno, cientos de empresas y una comunidad entera. La sentencia no ordenó simplemente «limpiar el río». Creó una autoridad interjurisdiccional, la ACUMAR, y dispuso un Plan Integral de Saneamiento Ambiental con metas escalonadas de corto, mediano y largo plazo basadas en el principio de progresividad.
En octubre de 2024, tras casi dos décadas de supervisión activa, la Corte decidió transferir el control de la ejecución a la justicia ordinaria local. La decisión fue coherente con la lógica que había guiado todo el proceso: el tribunal había generado la reforma estructural básica, las instituciones existían y los objetivos estaban definidos. La ejecución cotidiana de esos objetivos requería la proximidad que solo el fuero local puede ofrecer. El fallo Mendoza demostró que el Estado puede ser compelido judicialmente a cumplir sus obligaciones ambientales positivas, y que la omisión estructural y la falta de coordinación entre niveles de gobierno son fuentes legítimas de responsabilidad.
2. «Salas, Dino y otros c/ Provincia de Salta y Estado Nacional» (Fallos: 332:663)
Si Mendoza es el fallo de la gestión de cuencas, Salas define el principio precautorio en materia de bosques nativos. Comunidades indígenas y pequeños productores demandaron el cese de desmontes masivos en cuatro departamentos de Salta, argumentando que las autorizaciones otorgadas por la provincia ponían en riesgo su modo de vida y el equilibrio climático de la región. La provincia sostenía que cada autorización era pequeña y contaba con su estudio de impacto individual.
La Corte aplicó una lógica sistémica que la doctrina posterior ha destacado como uno de los aportes más importantes de ese fallo: la evaluación del impacto ambiental acumulativo. La tala de casi un millón de hectáreas, aunque sea de a fragmentos y con estudios individuales para cada parcela, genera un daño que supera la suma de las partes. Ante la incertidumbre científica sobre cómo esa deforestación total afectaría el clima regional y la vida de generaciones futuras, el Tribunal aplicó directamente el artículo 4° de la LGA. La sentencia fue precisa: si hay peligro de daño grave e irreversible, la falta de información no es excusa para la inacción. Se suspendieron todas las autorizaciones hasta que se realizara un estudio integral que armonizara protección ambiental y desarrollo económico.
Ambos precedentes consolidan una misma premisa: el Estado argentino tiene deberes positivos de actuación en materia ambiental, y su incumplimiento, ya sea por omisión estructural en Mendoza o por autorización sin evaluación sistémica en Salas, genera responsabilidad jurídica. Como señala Lorenzetti, estos casos demuestran que el juez ambiental ha dejado de ser un observador neutral para convertirse en un garante activo de la sustentabilidad. El objetivo no es solo castigar al culpable; es anticiparse al daño, y cuando ya se produjo, asegurar que la recomposición tenga prioridad sobre cualquier otra forma de reparación.
X. Reflexión final
El sistema jurídico argentino en materia de responsabilidad estatal ambiental cuenta con un andamiaje normativo de jerarquía constitucional y convencional suficiente para fundar la obligación del Estado de responder por sus omisiones y por sus actuaciones deficientes frente al bien colectivo ambiente. El artículo 41 CN, la Ley N° 25.675, el Acuerdo de Escazú y la jurisprudencia de la Corte Suprema configuran un sistema que no admite la discrecionalidad administrativa o la escasez de recursos como excusa frente a daños ambientales producidos por inacción estatal.
La Ley 26.944 ofrece instrumentos jurídicos útiles para canalizar esa responsabilidad, pero con limitaciones que se hacen especialmente visibles en el campo ambiental. La exigencia de deber expreso y determinado como condición de la responsabilidad por omisión puede superarse por la vía interpretativa, dado el amplísimo catálogo de obligaciones ambientales que el bloque normativo vigente impone al Estado. Las restricciones al lucro cesante y la exclusión del régimen preventivo del Código Civil y Comercial son más difíciles de salvar y merecen revisión legislativa.
El federalismo ambiental produce zonas de ambigüedad en la distribución de responsabilidades entre niveles de gobierno que el sistema judicial debe resolver caso por caso, con los costos de incertidumbre que eso implica para quienes sufren los daños. Una mayor claridad normativa en la delimitación de competencias y en los mecanismos de coordinación interjurisdiccional contribuiría a reducir esos costos sin necesidad de esperar la intervención judicial como única salida.
Ninguna de estas herramientas normativas produce efectos por sí sola. El abogado público que trabaja en el ámbito ambiental lo sabe bien. La eficacia del sistema depende de operadores judiciales dispuestos a leer las normas de manera integrada, a aplicar el principio precautorio antes de que los daños se consoliden y a garantizar el acceso a la justicia de quienes no tienen los recursos para litigar en igualdad de condiciones. El derecho ambiental trabaja con una categoría que el resto del ordenamiento maneja mal: la irreversibilidad. Cuando el daño ya ocurrió, ninguna sentencia devuelve lo que se perdió. Por eso, la prevención no es una opción en esta materia. Es la única respuesta jurídicamente adecuada a la naturaleza del bien que se intenta proteger.
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